一、规划背景——多层级政策的协同推进

1、国家层面：国土空间规划体系基本成型

第十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，增加第十八条：国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据；为了解决改革过渡期的规划衔接问题，新《中华人民共和国土地管理法》还明确已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划；同时在附则中增加规定：编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。随着国土空间规划体系的建立和实施，土地利用总体规划和城乡规划将不再单独编制和审批，最终将被国土空间规划所取代。

《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出：将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。科学有序统筹布局生态空间、农业空间和城镇空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类保护线，体现战略性、提高科学性、加强协调性、强化规划权威，改进规划审批，健全用途管制，监督规划实施，强化底线约束，为可持续发展预留空间。

明确了乡镇级国土空间总体规划是本级政府对上级国土空间规划的细化落实，处于我国国土空间规划体系最低层次，是对本行政区域开发保护作出的具体安排，侧重实施性，是编制详细规划的依据。直面社会矛盾和经济利益冲突焦点，是生态文明建设指引、全域管控与城乡发展的最终落脚点。

乡镇国土空间规划以实现各类国土空间要素精准落地为目的，以建立乡镇全域“一张蓝图”为工作内容，是“五级三类”国土空间规划编制体系的最基本组成部分。

2、自治区层面：新疆特色规划体系落地

新疆维吾尔自治区严格贯彻党中央“多规合一”改革要求，以《全国国土空间规划纲要》为指导，加快推进市县场三级国土空间规划编制批复。结合新疆社会稳定、长治久安总目标和乡村振兴战略，自治区强调规划需统筹生态保护（如天山、阿尔泰山生态屏障建设）、农业发展（粮食安全与特色农牧产业布局）和城乡融合，要求乡镇规划与县级规划充分衔接，强化宅基地管控和乡村产业用地保障，为基层治理提供法定依据。

为贯彻落实《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》（自然资发〔2023〕43号）等相关文件要求，规范和指导自治区乡镇国土空间总体规划编制工作，结合自治区工作实际，研究制定《新疆维吾尔自治区乡镇国土空间总体规划编制技术规程》。分别从总体要求、编制程序、总体规划编制内容、单元详细规划编制要求、差异化指引、规划实施和成果要求7个方面进行阐述。

3、自治州层面：博州发展的现实需求

博州地处新疆西北边缘，与哈萨克斯坦接壤，是丝绸之路经济带重要节点和西北生态安全屏障。在博州“口岸经济+特色产业+生态旅游”发展格局下，《博州国土空间总体规划（2021—2035年）》将温泉县定位为“生态旅游示范区”。

呼和托哈种畜场作为温泉县一般镇，需通过规划解决传统“多规冲突”问题，依托全域土地综合整治整合草原、林地资源，服务博州西北生态安全屏障构建与文旅产业升级。

4、县级层面：温泉县发展目标的具体落实

《温泉县国土空间总体规划（2021—2035年）》提出“生态立县、旅游兴县”战略，明确呼和托哈种畜场重点发展农牧产品生产加工、观光休闲旅游和特色农业。规划需衔接县级“中心镇—中心村”体系，保障赛里木湖—温泉旅游线路配套用地，强化鄂托克赛尔河谷等生态敏感区保护，推动场域经济与生态保护协同发展。

二、规划依据——多层级政策的法定支撑

1、相关法律法规

（1）《中华人民共和国土地管理法》；

（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

（3）《中华人民共和国城乡规划法》；

（4）《中华人民共和国环境保护法》；

（5）《中华人民共和国森林法》；

（6）《中华人民共和国草原法》；

（7）《中华人民共和国湿地保护法》；

（8）《中华人民共和国自然保护区条例》；

（9）《基本农田保护条例》；

（10）《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》；

（10）《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》；

（12）其他相关法律法规及地方性法规。

2、标准规范

（1）《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》；

（2）《基本农田划定技术规程》（TD/T1032-2011）；

（3）《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T1055-2019）；

（4）《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》；

（5）《新疆维吾尔自治区乡镇国土空间总体规划编制技术规程（试行）》；

（6）《历史文化名城名镇名村保护规划编制要求（试行）》；

（7）《社区生活圈规划技术指南》（TD/T 1062-2021）

（8）《农田防护林工程设计规范》（GB/T50817-2013）；

（9）其他相关标准和规范性文件。

3、政策性相关文件

（1）《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18 号）；

（2） 《中共中央办公厅 国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（厅字〔2019〕48 号）；

（3）《自然资源部办公厅关于加强国土空间规划监督管理的通知》（自然资办发〔2020〕27号）；

（4）《新疆维吾尔自治区乡村振兴战略规划（2018—2022年）》；

（5）《自治区党委 自治区人民政府关于建立国土空间规划体系并监督实施的意见》（新党发〔2020〕18号）；

（6）《关于在自治区国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的实施意见》（新党厅字〔2020〕56号）；

（7）《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕165号）；

（8）《新疆维吾尔自治区乡镇国土空间总体规划编制技术指南（试行）》；

（9）《新疆维吾尔自治区国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》

（10）《温泉县国土空间总体规划（2021—2035年）》；

（11）其他相关政策性文件。

三、总体要求——战略引领与刚性约束并重

1、生态优先，绿色发展

坚持保护优先，落实“三区三线”，强化生态底线约束，为可持续发展预留空间，促进自然资源的保护及创新开发利用。

区域统筹、节约集约：

坚持节约优先，注重区域协调，严控增量、盘活存量，提高土地利用效率，促进乡镇国土空间逐步由外延扩张向内涵提升转变。

2、镇村融合，协调发展

坚持镇村融合发展，建立镇村一体的国土空间管控体系，优化镇村产业联动和公共服务设施共享，促进镇村协调发展与空间要素均衡布局。

3、以人为本，品质提升

坚持以人民需求为中心，完善城乡设施供给，优化设施布局，提升公共服务水平，促进城乡人居环境品质提升。

4、因地制宜，彰显特色

坚持因地制宜，尊重自然地理格局，深入挖掘优势，延续历史文脉，凸显内涵丰富的地域特色。

5、政府主导，公众参与

推动县（市、区）－乡镇－村三级联动和部门协同机制。广泛征求公众意见，强化规划编制程序及阶段中的公众参与，保障公众知情权、参与权和监督权。

四、主要内容——全域统筹的空间治理框架

1、空间布局优化

统筹划定“三生空间”（生产、生活、生态空间），构建“管委会驻地+中心村+基层村”三级体系。重点提升乡镇政府驻地综合服务功能，集聚教育、医疗、文化等公共设施；引导零散村庄适度集聚，保护传统村落和民族特色村寨；严格保护生态空间，加强艾比湖流域土地沙化防控生态保护红线区、天山水源涵养与生物多样性保护生态保护红线区等重点区域生态管控。

2、资源保护与利用

落实耕地保护责任制，确保永久基本农田数量不减少、质量有提升；推进高标准农田建设，发展节水农业；合理开发利用矿产资源和旅游资源，严格控制生态敏感区开发强度；推广节地模式，提高农村建设用地利用效率。

3、乡村建设引导

强化农房风貌管控，体现蒙古族、维吾尔族等民族建筑特色；完善农村基础设施网络，实现“村村通硬化路、通动力电、通4G网络”；构建“15分钟社区生活圈”，配套建设村级卫生室、文化活动中心、养老服务站等设施；保障乡村产业发展用地，支持农产品加工、乡村旅游、农村电商等新业态。

4、实施保障措施

建立“规划—审批—监督—评估”全流程管理机制；加强部门联动（自然资源、农业农村、生态环境等），形成规划实施合力；开展规划宣传培训，增强基层干部和群众的规划意识；定期进行规划评估，根据评估结果动态优化调整。

五、关键词诠释——核心概念的政策内涵

多规合一：将过去的土地利用总体规划、城乡规划、生态环境保护规划等融合为统一的国土空间规划，解决规划冲突、重复审批等问题，实现“一张蓝图干到底”。

“三区三线”：“三区”指生态空间、农业空间、城镇空间；“三线”指生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，是国土空间规划的刚性约束底线。

全域土地综合整治：通过对乡镇范围内农用地、建设用地、未利用地的综合整治，优化土地布局，改善生态环境，提升土地利用效率，是乡村振兴的重要抓手。

乡村建设规划许可：在乡镇、村庄规划区内进行建设活动的法定审批手续，是落实规划管控、规范乡村建设的关键制度。

六、政务服务——规范化的流程管理

1、规划编制流程

准备阶段：成立编制工作组（呼和托哈种畜场管理委员会牵头，自然资源部门指导），开展现状调研（资源禀赋、经济社会发展、生态环境等），收集基础数据和上位规划资料。

编制阶段：拟定规划大纲，进行多方案比选，编制规划文本、图件和说明；征求村民委员会、企业、群众等意见，组织专家论证。

审批阶段：呼和托哈种畜场管理委员会将规划草案报县级人民政府审批；由县级自然资源部门审核后，报县政府常务会议审议；审批通过后，由呼和托哈种畜场管理委员会按程序公开发布，主动接受公众监督。

2、用地预审审批流程

对于呼和托哈种畜场范围内的建设项目，用地预审审批主要包括：

预审申请：建设单位向县级自然资源部门提交用地预审申请，说明项目选址、用地规模、用途等情况，并附规划符合性分析报告。

审查核实：自然资源部门审查项目是否符合“三区三线”管控要求、是否占用永久基本农田等；实地核查选址合理性，征求相关部门意见。

审批发证：符合条件的，核发《建设项目用地预审与选址意见书》；不符合的，书面说明理由并告知整改方向。项目批准后，办理建设用地规划许可证和土地征收（转用）手续。

七、行政执法——场域特色的监管重点

结合呼和托哈种畜场“草原+边境+旅游”特点，行政执法聚焦三大领域：

草原生态执法：自然资源所联合草原监理站开展季度巡查，重点打击违规开垦草场、破坏草原植被等行为，建立“牧民网格员+执法队员”联动监督机制。

旅游违建管控：针对旅游沿线擅自搭建牧家乐、观景台等行为，开展常态化排查，对不符合规划的违建依法拆除，规范旅游设施建设。

边境村建设监管：严格核查边境村农房建设是否符合风貌管控要求，严禁未批先建，确保乡村建设与边境风貌、生态环境协调。

八、新旧政策差异——改革带来的治理升级

1、规划类型

旧政策体系：土地利用规划、城乡规划等多规并行，存在冲突重叠。

新国土空间规划体系：“多规合一”，形成统一的国土空间规划，实现“一张蓝图”。

2、管控重点

旧政策体系：侧重耕地数量保护和城镇建设用地规模控制。

新国土空间规划体系：统筹“三生空间”，强化生态保护红线、永久基本农田等刚性约束，兼顾发展质量。

3、乡村治理

旧政策体系：宅基地管理较粗放，乡村产业用地保障不足。

新国土空间规划体系：强化宅基地和乡村产业用地保障，引导村庄分类发展，提升乡村建设水平。

4、实施监督

旧政策体系：以人工巡查为主，监管手段单一。

新国土空间规划体系：依托“一张图”信息系统，运用遥感、大数据等技术实现智慧监管

5、弹性空间

旧政策体系：规划修改程序繁琐，缺乏弹性应对机制。

新国土空间规划体系：在刚性管控基础上，预留弹性空间，通过定期评估动态优化规划。

原文链接：https://www.xjwq.gov.cn/info/1511/68822.htm